LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE EMPLEADOS PÚBLICOS Y SUS LIMITACIONES – UNA GRAN MENTIRA DE ESTADO

Escrito por Nixon Torres Carcamo

Durante muchos años, el Estado colombiano, ha creado una cultura de negación al derecho de la negociación colectiva de los empleados públicos, en el orden Nacional y territorial, a partir de la confección de supuestas limitaciones que no se compensan con los compromisos adquiridos, en el contexto de las obligaciones contraídas al aprobar tratados internacionales, en el mundo del trabajo, como lo pasamos a explicar;

1.      En el mundo jurídico laboral del derecho público internacional, tenemos varios tratados internacionales de la Organización Internacional del Trabajo, que Colombia, ha aprobado incorporándolos con base en el inciso cuarto del artículo 53 Constitucional “Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna”, que establece la pertenencia al orden jurídico – legal, de dichos convenios, una vez aprobados, por el legislativo. Dicha aprobación es a través de ley de la República, la cual con base en el numeral 10 del artículo 241 Constitucional “10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva”, una vez es proferida la ley que aprueba el Tratado Internacional, la Corte Constitucional, con base en esta facultad, estudia su exequibilidad.

La declaratoria de exequibilidad, que profiere la Corte Constitucional, tiene un efecto vinculante, en el sentido, que el Tratado Internacional, aprobado por el legislador, significa que se ajusta a la Constitución Política de Colombia. 

2.      La negociación colectiva, tal y como lo señala el artículo 55 Constitucional, entendida como el derecho de negociación en el mundo del trabajo, entre los extremos de la relación laboral, esto es Estado- Empleador – Trabajador, para regular las relaciones laborales de forma pacífica, que garanticen la solución pacifica de los conflictos que se susciten.

El derecho de negociación colectiva, nos establece la necesidad de desarrollar un marco jurídico que permita que los extremos en la relación laboral, concerten a través de la negociación, el mejoramiento de las condiciones de trabajo.

3.      Lo vinculante de los Tratados Internacionales de la Organización Internacional del Trabajo, tiene su fundamento en el “DERECHO DE LOS TRATADOS – CONVENCIÓN DE VIENA”, que entre otras consideraciones, estipula; “Considerando la función fundamental de los tratados en la historia de las relaciones internacionales; Reconociendo la importancia cada ves mayor de los tratados como fuente del derecho internacional y como medio de desarrollar la cooperación pacífica entre las naciones, sean cuales fueren sus regímenes constitucionales y sociales: Advirtiendo que los principios del libre consentimiento y de la buena fe y la norma “pacta sunt servanda” están universalmente reconocidos”, al consagrar con base en el artículo 26 y 27, lo siguiente; “26.“Pacta sunt servanda”. Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe. 27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46”., es decir que, al ratificar, aprobar o suscribir un Tratado Internacional un Estado, se compromete a su cumplimiento.

Razón suficiente para plantaear que el Estado colombiano, está llamado a respetar o cumplir los Tratados Internacionales que suscriba, ratifique o apruebe, más cuando este instrumento de interpretación de los Tratados, fue ratificado por el Estado de Colombia, el 29 de enero de 1985, mediante la Ley 32.  

4.      La Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, redactada entre el mes de enero y abril de 1919, en el anexo denominado la Declaración relativa a los fines y objetivos de la Organización Internacional del Trabajo (Declaración de Filadelfia), en su literal e del aparte III, señala; “(e) lograr el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva, la cooperación de empleadores y de trabajadores para mejorar continuamente la eficiencia en la producción, y la colaboración de trabajadores y empleadores en la preparación y aplicación de medidas sociales y económicas;…”.

Indicándonos que la negociación colectiva de trabajo, es un derecho fundamental, con sujeción a la Declaración de la OIT relativo a los principios y derechos fundamentales en el Trabajo y su seguimiento, conforme a la decisión adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo, en su octogésima reunión, Ginebra, el 18 de junio de 1998, que fortalece aún más el concepto jurídico que, la Negociación Colectiva de Trabajadores, es un derecho fundamental, al señalar en el literal b del punto No 1, en el punto 2 y el literal a del Punto 2 de esta declaración; “(b) que esos principios y derechos han sido expresados y desarrollados en forma de derechos y obligaciones específicos en convenios que han sido reconocidos como fundamentales dentro y fuera de la Organización. 2. Declara que todos los Miembros, aun cuando no hayan ratificado los convenios aludidos, tienen un compromiso que se deriva de su mera pertenencia a la Organización de respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con la Constitución, los principios relativos a los derechos fundamentales que son objeto de esos convenios, es decir: (a) a libertad de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva;…”, es decir desde este marco del derecho público internacional, el derecho de la negociación colectiva de trabajo, en el mundo del trabajo, es un derecho fundamental.

Luego entonces, al haber ratificado el Estado colombiano, la Constitución de la OIT y la declaración de principios y derechos, aceptó que el derecho de negociación colectiva es un derecho fundamental, en estricto cumplimiento de las pautas del Derecho de los Tratados, también ratificado por Colombia, que lo obliga a cumplir las obligaciones y derechos consagrados en dicho instrumento de derecho público internacional.

5.      Hasta aquí se supondría que, al ser el derecho de negociación colectiva de trabajo, un derecho fundamental, entendiendo el derecho fundamental, como la optimización de un contenido jurídico de protección que se le atribuye a un sujeto en un orden jurídico vigente, no tendría por qué ser conflictivo, a la hora de materializar el derecho de negociación colectiva, como un derecho fundamental, al interior del orden jurídico interno colombiano, sin embargo;

5.1.El Gobierno colombiano, ha hecho creer que, en su orden interno, está reglamentado el derecho de negociación colectiva a nivel estatal, entratándose de empleados públicos, al expedir el Decreto 160 de 2014, Decreto proferido por el Presidente de la República de Colombia, en desarrollo de las facultades del artículo 189 Constitucional, a partir del cual ha generado la cultura que, en materia de negociación colectiva de empleados públicos estatales, es constitucionalmente admisible las restricciones o limitaciones que ha impuesto, para negociar, sin detenerse a analizar;

5.1.1.       Que el Decreto No 160 del 2014, es un acto administrativo por medio del cual se reglamenta la Ley 411 de 1997 aprobatoria del Convenio 151 de la OIT, en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos.

5.1.2.      Que la Corte Constitucional, al declarar la exequibildiad del Convenio No 151 de la OIT y de la Ley que lo aprobó, mediante la Sentencia C-377 de 1998, pareciera que está resolviendo el debate sobre el derecho de negociación colectiva de los empleados públicos.

5.1.3.      La ley 411, mediante la cual se aprueba el Convenio No 151 de la OIT, es del año de 1997 y la sentencia de exequibildiad proferida por la Corte Constitucional, es de 1998.

5.1.4.      Que el Convenio No 151 de la OIT, fue aprobado y ratificado por el estado colombiano, antes de que el Convenio No 154 de la OIT.

5.1.5.      El Convenio No 154 de la OIT, fue aprobado por el Estado colombiano, mediante Ley 524, publicada en el Diario oficial, el 18 de agosto de 1999, es decir, dos años con posterioridad a la Ley 411 de 1997.

5.2.La posición relevante del Convenio No 154 de la OIT, por su pertenencia la Bloque de Constitucionalidad, frente al Convenio No 151 de la OIT;

5.2.1.      El Convenio No 151 de la OIT, es el convenio sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública”, adoptado en la 64 Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, 1978.

5.2.1.1. Al descender en este Convenio, encontramos que el mismo no desarrolla pautas jurídicas vinculantes de cómo se debe desarrollar un proceso de negociación colectiva con los empleados públicos, como inicia y como finaliza, y como se puede plantear exigencias jurídicas en el orden jurídico o como se puede resolver el debate propuesto por la organización de los empleados públicos, al haber falta de concertación, tal análisis se desprende de su contenido jurídico.

5.2.1.2. Los artículos 7 y 8 del Convenio No 151 de la OIT, señalan;

“ARTICULO 7o. Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones”.

 “PARTE V.

SOLUCIÓN DE CONFLICTOS

ARTICULO 8o. La solución de los conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados”.

5.2.1.3. Como se observa, al momento de estar vigente en el orden jurídico colombiano el Convenio No 151 de la OIT que, entre otras consideraciones jurídicas, al ser parte del orden jurídico legal, por disposición del inciso cuarto del artículo 53 Constitucional, nos encontramos con una realidad jurídica, que el único instrumento jurídico que, podía invocarse para tratar de resolver las exigencias de mejoramiento de las condiciones del empleo, era este convenio. 

5.2.1.4. Pero, al ser ratificado por el Estado colombiano el Convenio No 154 de la OIT, y ser aprobado mediante la Ley 524 de 1999, el entorno jurídico valido de interpretación para la salvaguarda del derecho de negociación colectiva de los empleados públicos, vario, tornándose más relevante en materia de negociación colectiva de trabajo, el Convenio No 154 y no el Convenio No 151, más cuando el 154, no establece en ninguno de sus apartes y mucho menos  en la Sentencia de Constitucionalidad, proferida por la Corte Constitucional colombiana, la C- 161 de 2000, prohibición a que los empleados públicos, no puedan acceder a la aplicación con las limitaciones propias ya expuestas en la sentencia C-377 de 1998, a que los acuerdos  o convenios o cualquier otra modalidad de concertación entre los autoridades públicas y las organizaciones de empleados públicos, puedan alcanzar obligaciones en cuanto al cumplimiento de que la negociación colectiva que se inicie, finalice a través del mecanismo  o instancia correspondiente, puesto que, así como está reglamentado el supuesto derecho de negociación colectiva, sin la aplicación del Convenio No 154 de la OIT, para el caso de los empleados públicos, hace nugatorio e inexistente el derecho de negociación colectiva de los empleados públicos, al no existir pautas jurídicas de obligación que ante la falta de concertación entre las partes, exista obligatoriamente instancia alguna que dirima, respetando el debido proceso, de esa negociación y no como acontece en la actualidad, donde sí el empleador se niega a negociar, lo máximo a que pueden aspirar los representantes de los empleados públicos es a que le nombren un mediador, sin capacidad decisoria.

5.3.El convenio No 151 de la OIT, en el numeral 1 del artículo 1, nos resuelve la posibilidad de aplicar en materia de negociación colectiva de trabajo, a los empleados públicos, no el Convenio No 151, sino el Convenio No 154, toda vez que, al señalar; “1. El presente Convenio deberá aplicarse a todas las personas empleadas por la administración pública, en la medida en que no les sean aplicables disposiciones más favorables de otros convenios internacionales del trabajo”, está determinando en;

5.3.1.      En “…….la medida en que no les sean aplicables disposiciones más favorables de otros convenios internacionales del trabajo”, se podrá invocar la preferencia del convenio No 151 de la OIT, pero en el caso en concreto, al existir un Convenio Internacional, que le es más favorable y frente al cual ni el legislador, ni el Ejecutivo y mucho menos la Corte Constitucional, establecieron prohibiciones en cuanto que, no le es aplicable a los empleados públicos el 154, el mismo entonces se torna procedente su aplicación, más aún, cuando:

5.3.1.1. El Convenio No 154 de la OIT, no solo hace parte de la legislación interna, por la aplicación del inciso cuarto del artículo 53 Constitucional, sino que por Sentencia C-466 del 2008, la misma Corte Constitucional, lo elevo a parte del texto Constitucional, por su pertenencia al Bloque de Constitucionalidad, esto señaló la Corte;

“CONVENIO 154 DE LA OIT-Hace parte de la legislación interna/CONVENIO 154 DE LA OIT-Hace parte del bloque de constitucionalidad/CONVENIO 154 DE LA OIT-Su ratificación modifica contexto normativo de disposiciones referidas a la negociación colectiva”

“BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Convenios de la OIT

La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido (i) en primer lugar, que los convenios de la OIT hacen parte de la legislación interna, de conformidad con el inciso 4 del artículo 53 de la CN; (ii) en segundo lugar, que varios convenios de la OIT hacen parte del bloque de constitucionalidad; (iii) en tercer lugar, ha realizado una distinción entre los convenios de la OIT para señalar que alguno de ellos pertenecen al bloque de constitucionalidad en sentido estricto (inciso 1 art. 93 CN) y en sentido lato (inciso 2º CN). Los convenios que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto prevalecen en el orden interno, en cuanto prohíben la limitación de un derecho humano bajo los estados de excepción y en consecuencia hacen parte del parámetro de control constitucional de las normas legales que regulan la materia. Los convenios que forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato sirven como referente para interpretar los derechos de los trabajadores y darle plena efectividad al principio fundamental de la protección del trabajador y al derecho al trabajo; (iv) en cuarto lugar, ha establecido la Corte que hacen parte del bloque de constitucionalidad aquellos convenios que la Corte misma determine que pertenecen al mismo, de conformidad con las materias de que traten. (v) Finalmente, ha establecido la Corte que el carácter normativo obligatorio de los convenios de la OIT ratificados por Colombia impide que sean considerados como parámetros supletorios ante vacíos en las leyes, y que deben ser aplicados por todas las autoridades y los particulares. Así las cosas, esta Corporación ha establecido expresamente que los convenios 87 y 98 de la OIT, hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto. En relación con el convenio 154 de la OIT esta misma Corporación ha establecido su pertenencia al bloque de constitucionalidad”.

5.3.1.1.1.       Lo anterior establece que el Convenio No 154 de la OIT, es parámetro de confrontación jurídica a nivel de la superioridad de la Constitución política, por su pertenencia al Bloque de Constitucionalidad.

5.3.1.1.2.       Por ello, la negociación colectiva de trabajo, de las organizaciones de empleados públicos al regularse por el convenio No 151 de la OIT, es una negociación nula e inexistente, que no representa garantías para materializar el derecho fundamental de la negociación colectiva al ser ratificada y aceptada por el estado colombiano la Constitución de la OIT y la declaración de principios y derechos, que establece el derecho de negociación colectiva como un derecho fundamental.

5.3.1.1.3.       Así las cosas, es relevante y al no estar prohibida su instrumentalización en los procesos de negociación colectiva por parte de los empleados públicos, es constitucionalmente admisible que se invoque el Convenio No 154 de la OIT y las autoridades públicas deban resolver las peticiones respetuosas de las organizaciones de los empleados públicos en el contexto del Convenio No 154 de la OIT.

Con base en lo expuesto es procedente la aplicación del Convenio No 154 de la OIT, en materia de negociación Colectiva de empleados públicos y la inaplicación por la negación de la negociación colectiva del Decreto Ordinario No 160 del 2014, que no reglamenta el derecho de negociación de los empleados públicos como un derecho fundamental.